人口收缩下的区划调整：中国城市逆向改革的机遇与挑战

未知·admin·2025-09-22 18:57

当城市化从 “扩张式狂欢” 进入 “存量博弈” 阶段，行政区划调整的方向也悄然逆转。过去数十年，撤县设区、撤镇设街的 “升级潮” 曾是城市发展的主流，而如今，随着收缩型城市数量激增，撤区复县、区县合并、撤街设镇的 “逆向调整” 正成为新趋势。这一转变不仅是对人口流失、财政压力的被动应对，更暗藏着优化行政资源配置、激活基层活力的深层逻辑，为中国城市治理探索新路径提供了契机。

一、从 “扩张” 到 “收缩”：区划调整的时代转向

行政区划的设置始终与人口规模、经济活力紧密绑定。在城市化高速推进期，农村人口向城市集中，大中小城市同步扩张，“升级式” 区划调整成为常态 ——1993 年全国新设立县级市达 53 个，撤县设区、撤镇设街的操作，让城市行政边界不断外扩，得以承接更多人口与产业。彼时，这种调整既是城市发展的自然结果，也为地方争取了更优的政策资源与行政权限，形成 “规模越大、资源越多” 的正向循环。

然而，随着人口增速放缓、城市化进入下半场，城市发展格局逐渐分化。中心城市凭借优质的就业机会、基础设施，持续虹吸周边人口，而大量中小城市、县城则陷入 “人口流失 - 经济下滑” 的恶性循环。数据显示，2020-2022 年，323 个样本地级以上城市中，197 个出现人口下降，总减少量达 836 万人；以十年为周期看，部分城市人口流失超 20%，沦为 “重度收缩型城市”。人口的逆向流动，让原有的行政区划与城市实际需求严重脱节：郊区人口向中心城区集聚，空置的街道、城区仍需维持庞大的行政架构，导致财政供养负担加重、资源配置效率低下。

在此背景下，“逆向调整” 应运而生。2023 年，黑龙江齐齐哈尔撤销碾子山区富强街道设华安镇，广东潮州撤销枫溪区恢复枫溪镇并划归潮安区；更早之前，伊春市 2019 年撤销 15 个市辖区、新设 8 个县区，2023 年再次将多个街道合并为镇。这些案例并非个例，而是收缩型城市应对现实困境的必然选择 —— 当人口规模支撑不起原有行政等级，“降级” 调整成为破解治理困境的第一步。

二、逆向调整的核心逻辑：解困财政与激活基层

收缩型城市面临的最直接难题，是 “钱少人多” 的财政压力。人口流失导致房地产市场遇冷，卖地收入大幅下降，而社保、公共服务等支出仍需按户籍人口规模维持；同时，基层行政机构编制固化，“铁饭碗” 岗位难以精简，进一步加剧了财政负担。山西等省份率先以 “人口小县机构改革” 破局，通过压缩机构、裁减编制降低行政成本，为区划调整提供了 “瘦身” 经验。

相较于单纯的机构精简，区划逆向调整更注重 “权责匹配”。以 “撤街设镇” 为例，街道作为市辖区政府的派出机关，需严格服从上级统一规划，自主权有限；而乡镇建制拥有独立的行政管理权限，可根据本地实际调配资源 —— 比如人口流失的郊区镇，无需再按照城市街道标准投入基础设施建设，转而聚焦农业现代化、乡村旅游等特色产业，政策灵活性显著提升。伊春市的调整便体现了这一逻辑：作为资源型城市，伊春因林业衰退导致人口流失，撤销冗余市辖区、合并街道为镇后，不仅减少了行政层级，更让基层政府能集中精力推动产业转型，适配 “林旅融合” 的发展需求。

此外，逆向调整还能优化资源配置效率。人口收缩后，城市内部空间格局从 “向外扩张” 转为 “向内集聚”，原有的多城区、多街道架构容易造成资源浪费 —— 比如相邻的两个街道可能各设一套政务服务中心，却因人口不足导致利用率低下。通过区县合并、街道撤并，可将分散的行政资源整合，集中投入中心城区或人口密集区域，提升公共服务的覆盖度与性价比。例如，友好区将双子河街道、铁林街道分别改为镇后，可整合两所的教育、医疗资源，避免重复建设，让有限的资源服务更多居民。

三、挑战与破局：收缩不是宿命，改革才是关键

尽管逆向调整具备现实合理性，但仍面临不少挑战。一方面，“降级” 容易引发社会对城市发展前景的担忧，可能进一步加剧人口外流；另一方面，区划调整涉及行政权限、人员安置、历史遗留问题的处理，操作复杂度高，若衔接不当，反而可能影响治理效率。

要破解这些难题，首先需扭转 “降级即倒退” 的认知。区划调整的核心是 “适配” 而非 “降级”—— 将人口不足的街道恢复为镇，不是城市地位的下降，而是回归更符合实际的治理模式。乡镇自主权的恢复，能让地方摆脱 “一刀切” 的城市规划，探索差异化发展路径：比如农业县可聚焦粮食安全与特色种植，旅游资源丰富的镇可打造乡村民宿集群，这些都能成为吸引人口回流、稳定经济的新支点。

更重要的是，区划调整需与机构改革、产业转型同步推进。欧洲收缩城市的复苏经验表明，“创造就业、复兴内城、限制扩张” 是关键 —— 仅靠调整行政边界无法逆转衰退，必须通过精简机构降低财政负担，同时优化营商环境、培育新产业。山西的 “人口小县改革” 已证明，精简编制能有效缓解财政压力；而对于收缩型城市而言，还需结合自身禀赋，比如资源型城市可发展清洁能源、生态旅游，传统工业城市可推动制造业升级，通过产业振兴创造就业，从根本上留住人口。

未来，区划调整或将呈现 “动态适配” 的特征：人口持续流入的中心城市，仍可适度推进撤县设区，扩大发展空间；而收缩型城市则需根据人口变化，及时优化行政架构，避免行政资源浪费。这种 “因地制宜” 的调整，不仅能提升城市治理效率，更能为中国城市化探索一条 “量质并重” 的新路径 —— 不再追求规模扩张，而是聚焦居民生活质量、产业可持续发展，让每一座城市都能在收缩中找到新的发展机遇。

区划调整的逆向转向，不是城市化的 “退潮”，而是治理理念的 “升级”。在人口收缩的大背景下，唯有打破 “规模崇拜”，通过精准调整、深度改革，才能让城市治理适配实际需求，为中国城市的可持续发展注入新动能。

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一、从 “扩张” 到 “收缩”：区划调整的时代转向

二、逆向调整的核心逻辑：解困财政与激活基层

三、挑战与破局：收缩不是宿命，改革才是关键

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